ruseng

Новости

« Назад

06.06.2018 | МЕМОРАНДУМ НАЦИОНАЛЬНОЙ ГИЛЬДИИ ГРАДОСТРОИТЕЛЕЙ

Национальная Гильдия Градостроителей представляет объединение российских научных, проектных и консалтинговых организаций – участников профессиональной деятельности в области социально-экономического и пространственного развития, территориального планирования и градостроительного проектирования.

Входящие в состав НГГ институты всегда осознавали и осознают свою ответственность за формирование и проведение национальной градостроительной политики в России и создание на ее основе комфортной среды проживания.

В связи с этим членами Совета НГГ был подготовлен меморандум, отражающий основные цели и задачи деятельности партнерства, который принят 31 мая в Новосибирске на заседании Совета Гильдии, приуроченном к дате проведения V Всероссийской конференции «Развитие городских агломераций России: инновации и инфраструктура».

 

Предлагаем Вашему вниманию текст данного документа.

  

МЕМОРАНДУМ

 

Некоммерческое партнерство «Национальная Гильдия Градостроителей» было создано в 2008 году ведущими институтами страны, осознающими свою ответственность за формирование и проведение национальной градостроительной политики в России и создание на ее основе комфортной среды проживания, достойных условий жизнедеятельности граждан в наших городах и селах.

Мы представляем объединение российских научных, проектных и консалтинговых организаций – участников профессиональной деятельности в области социально-экономического и пространственного развития, территориального планирования и градостроительного проектирования.

Целью своей деятельности мы определили совершенствование действующих систем управления социально-экономическим и пространственным развитием, региональным и городским планированием, градостроительным проектированием в Российской Федерации. Для достижения цели мы определили основную задачу – институциональное оформление профессии градостроителя, возлагая на нее ведущую роль в деле развития городов РФ, территориальном и городском планировании, функциональном зонировании и планировке территорий.

В период становления Гильдии мы отмечали причины, требующие консолидации профессионального сообщества, к основным из которых относили несовершенство действующего российского законодательства о градостроительной деятельности и утрату концептуальных подходов к пространственному развитию страны, утрату возможностей воспроизводства отечественной градостроительной школы.

За последние 10 лет в Российской Федерации произошли заметные преобразования: государство усилило курс на социально-экономическое развитие; предпринимаются шаги, направленные на улучшение инвестиционного климата; реализуются приоритетные национальные проекты по обеспечению граждан России доступным жильем; стартовал проект по формированию комфортной городской среды; реализуются проекты по развитию Дальнего Востока и русской Арктики, преобразованию крымского региона. В то же время кардинальных положительных изменений в качестве регионального и городского развития (за исключение нескольких городов) пока не произошло. Россия по-прежнему находится в неблагоприятной демографической ситуации. Так, из 1137 городов России 801 из них теряет население!!! Общее состояние этих городов и сел, их инфраструктурное обеспечение существенно не изменилось, а в большинстве из них ухудшилось. Кроме этого, отток талантливой и образованной молодежи из страны не прекратился.

Наличие проблем пространственного развития в России признает и Президент РФ. В своем послании к Федеральному Собранию от 1 марта 2018 года В.В. Путин дал установку на новый более уверенный курс развития страны:

«Нам нужно создать современную среду для жизни, преобразить наши города и поселки. При этом важно, чтобы они сохранили свое лицо и историческое наследие.

Предлагаю развернуть масштабную программу пространственного развития России, включая развитие городов и других населенных пунктов, и как минимум удвоить расходы на эти цели в предстоящие шесть лет.

Понятно, что развитие городов и населенных пунктов связано с комплексным решением многих других проблем: это здравоохранение, образование, экология, транспорт. Все это также потребует дополнительного финансирования.

Такой масштабный проект – это новые экономические и социальные перспективы для людей, современная среда для жизни, для культурных и гражданских инициатив, для малого бизнеса и стартапов.

Важно, чтобы развитие городов стало движущей силой для всей страны. Активная, динамичная жизнь России с ее огромной территорией не может сосредоточиться в нескольких мегаполисах. Крупные города должны распространять свою энергию, служить опорой для сбалансированного, гармоничного пространственного развития всей России.

Для развития городов и поселков, роста деловой активности, обеспечения «связанности» страны нам нужно буквально «прошить» всю территорию России современными коммуникациями.

На основе Стратегии пространственного развития необходимо подготовить комплексный план модернизации и расширения всей магистральной инфраструктуры страны. Считаю это одной из первоочередных задач для будущего правительства».

 

Главный итоговый тезис послания Президента – «Все проекты, приоритеты: пространственное развитие, инвестиции в инфраструктуру, в образование, здравоохранение и экологию, в новые технологии и науку, меры поддержки экономики, содействие талантам, молодежи – все это призвано работать на одну стратегическую задачу – прорывное развитие России».

 

Решить стратегическую задачу, поставленную Президентом, невозможно без кардинального и решительного преобразования действующей системы управления развитием территорий и городов страны. Прежде всего, территориальное и городское планирование (и сопутствующее, подчиненное ему градостроительное зонирование) должны стать неотъемлемой частью стратегии социально-экономического и пространственного развития Российской Федерации на всех уровнях управления.

 

Сейчас, в 2018 году, мы считаем необходимым выразить свою позицию в отношении современного состояния государственной градостроительной политики, ее места и роли в управлении развитием страны, дать конструктивные предложения по ее реформированию в целях повышения эффективности социально-экономического и пространственного развития страны, ее регионов, городов и поселений, что создаст условия для решения стратегической задачи – прорывного развития России.

 

Существующее состояние дел

Градостроительный кодекс РФ, принятый в 2004 году, уже претерпел 99 изменений, но работа над его совершенствованием до сих пор не завершена, и в Государственной Думе постоянно рассматриваются десятки законопроектов, направленных на точечные и масштабные изменения федерального закона. Этот факт говорит о признании на высоком государственном уровне множества нерешенных и нерешаемых в настоящее время задач в сфере градостроительства в условиях действующего нормативно-правового поля.

Градостроительным кодексом РФ не заложена нормативно-правовая основа создания эффективной системы управления развитием территорий и городов страны как по вертикали власти, так и по горизонтали (институты межрегионального и межмуниципального сотрудничества не работают). Не определена связь стратегического социально-экономического и пространственного планирования, не существует ответственности за установление целей и задач территориального планирования. Территориальное планирование сегодня обеспечивает преимущественно лишь «сборку» ведомственных решений по развитию отдельных инфраструктур, не являясь целевым, комплексным планом территориального воплощения стратегий социально-экономического развития.

Кодекс не выстраивает иерархии документов территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территорий, не устанавливает их однозначной соподчиненности и даже согласованности между собой. Нормативы градостроительного проектирования принимаются формально и не имеют ключевого значения в территориальном планировании и реальном развитии территорий; не соотносятся с достижением стратегических целей, не подтверждаются бюджетными обязательствами, не обсуждаются населением.

В настоящее время, несмотря на почти стопроцентное наличие утвержденных документов территориального планирования, они не обеспечивают комплексное и устойчивое развитие российских территорий, так как лишь фиксируют произошедшие изменения и определяют только инфраструктурное развитие и то не в полной мере. Жилищная и промышленная политики, формирование комфортной городской среды и иное инвестиционное развитие, создающее жизнеустройство городов и других поселений, оторваны от территориального планирования.

Правила землепользования и застройки устанавливают градостроительный регламент только по отношению к территориальным зонам, подлежащим застройке, но исключающим из сферы своего влияния территории историко-культурного наследия, лесной фонд, земли сельскохозяйственного назначения, территории общего пользования, к которым относятся улично-дорожная сеть, площади, набережные, парки и скверы – территории повышенной социальной востребованности и ответственности, где, безусловно, осуществляется градостроительная деятельность. Принятые в муниципальных образованиях правила землепользования и застройки часто напрямую противоречат документам территориального планирования, не являясь при этом основой решений документации по планировке территорий и не обеспечивая гарантии для размещения объектов федерального, регионального и местного значения, предусмотренных документами территориального планирования всех уровней.

Отсутствуют механизмы комплексной реализации документов территориального планирования, так как Градостроительным кодексом РФ определены только три (причем отдельные) программы развития транспортной, коммунальной и социальной инфраструктур, которые не включают в себя мероприятия по развитию рекреационной инфраструктуры, не предусматривают меры по сбору и переработке твердых бытовых (коммунальных) отходов и улучшению экологической безопасности. Действующая нормативно-правовая база не требует увязки между собой названных программ с решениями документов территориального планирования.

«Цифровое» социально-экономическое и пространственное планирование остаются на очень низком уровне, прогрессивные информационно-аналитические инструменты и технологии практически не применяются в массовом территориальном планировании, не работают на повышение инвестиционной привлекательности территорий и так необходимое сегодня улучшение качества городской среды.

 

Предложения по реформированию градостроительной деятельности

Одной из важнейших причин неудовлетворительного состояния дел в сфере градостроительной деятельности в России является ее двойное правовое регулирование и неопределенность профессионального контура. С одной стороны, за нормативы градостроительного проектирования, территориальное планирование (неразрывно связанное с социально-экономическим планированием), программы комплексного развития систем коммунальной, транспортной и социальной инфраструктур и отдельные части градостроительного зонирования (виды разрешенного использования, взаимосвязь с ЕГРН) отвечает Минэкономразвития России. С другой, за градостроительное зонирование (в части установления видов и границ территориальных зон), планировку территорий, архитектурно-строительное проектирование, строительство и реконструкцию – Минстрой России. В ведении каждого министерства своя информационная система. Федеральная государственная информационная система территориального планирования (ФГИС ТП) – у Минэкономразвития, информационная система обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД) – у Минстроя. Системы практически не связаны между собой и не работают на преемственность и согласованность решений. За комплексную реализацию государственной и муниципальной градостроительной политики ни одно министерство не отвечает.

Для повышения эффективности управления развитием российских территорий и создания условий для их комплексного и устойчивого развития мы предлагаем разделить ныне определенное содержание градостроительной деятельности между двумя видами деятельности:

– пространственное (градостроительное) планирование и градоустройство;

– архитектурно-строительная деятельность.

Определяющим признаком отнесения вида деятельности к пространственному планированию или архитектурно-строительной деятельности является его государственное (общественное) или частное значение.

Так как стратегии, концепции и схемы пространственного развития, нормативы градостроительного проектирования, документы территориального планирования и градостроительного зонирования, документация по планировке территорий общего пользования, правила благоустройства и программы комплексного развития инфраструктур утверждаются в интересах всего населения страны, ее регионов и муниципальных образований, их подготовку целесообразно включить в состав деятельности по пространственному планированию и градоустройству.

Подготовку документации по планировке территорий, предназначенных для развития территорий или нового освоения, архитектурно-строительное проектирование, строительство и реконструкцию объектов капитального строительства и их комплексов предлагается отнести к содержанию архитектурно-строительной деятельности, правовое регулирование которой может быть обеспечено через Архитектурно-строительный кодекс РФ.

 

Для обеспечения эффективного пространственного планирования и градоустройства в России предлагается создание целостной системы, основу которой должны составлять: законодательное регулирование; административное управление; комплексное пространственное (градостроительное) планирование и градоустройство; высокотехнологичное информационное обеспечение и взаимодействие; научно-образовательное, методическое и кадровое обеспечение.

 

Законодательное регулирование. Эффективным способом, обеспечивающим правовое регулирование пространственного планирования и градоустройства в России, может стать принятие Территориального (пространственного) кодекса РФ и возложение полномочий федерального регулятора пространственного развития страны, ее регионов и муниципальных образований на одно министерство. Например, Министерство пространственного и городского развития РФ (при существующей структуре – это Минэкономразвития России.) Земельный кодекс РФ полностью поглощается названным кодексом.

При этом цели и задачи в виде приоритетов и целевых показателей территориального планирования должны определяться стратегиями социально-экономического и пространственного развития как на уровне России, так на уровне ее регионов и муниципальных образований. Региональные и местные нормативы обеспеченности населения объектами инфраструктуры (взамен нормативам градостроительного проектирования) будут устанавливаться исходя из целевых показателей, определенных региональными и муниципальными стратегиями, основываясь на данных о современных характеристиках и бюджетных возможностях. Территориальное зонирование придет на смену категориям земель и будет устанавливать регламент использования всех территорий, в том числе территорий историко-культурного наследия, общего пользования, лесных, сельскохозяйственных и других территорий.

Территориальное планирование, градостроительное зонирование и планировку территорий общего пользования в ближайшей перспективе необходимо перевести из формы отдельных документов в форму открытой электронной целевой модели управления развитием территорий, обеспеченной системой мониторинга и возможностью ежегодной «настройки» в зависимости от реальной инвестиционной деятельности и бюджетной обеспеченности. Градостроительное зонирование в системе правового регулирования управления развитием территорий должно выполнять роль гаранта стабильности российской правовой системы (как минимум 7-10 лет), обеспечивающей постоянство прав собственности на недвижимость и права на город всем жителям страны.

 

Административное управление. Реализация комплексного подхода может быть обеспечена только с условием создания принципиально новой системы административного управления как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях. Государственное и муниципальное управление пространственным развитием необходимо поднять на надведомственный уровень, для чего в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях необходимо создать министерства и департаменты социально-экономического и пространственного развития с наделением их полномочиями по подготовке (мониторингу реализации и внесению своевременных изменений) стратегий социально-экономического и пространственного развития; нормативов обеспеченности населения объектами инфраструктуры (взамен нормативов градостроительного проектирования); документов территориального планирования; документации по планировке территорий общего пользования, в том числе улично-дорожных сетей; правил землепользования и застройки; правил благоустройства; комплексных планов реализации стратегий и документов территориального планирования.

Министерства и департаменты архитектуры и строительства на региональном и муниципальном уровнях соответственно должны обеспечивать подготовку документации по планировке территорий инвестиционного развития, а также обеспечивать весь инвестиционный цикл создания объектов федерального, регионального и муниципального значения. Главные архитекторы будут исполнять роль заказчиков на уникальные и социально значимые объекты – университеты, больницы, стадионы, театры, школы, детские сады, выставочные комплексы, многофункциональные городские центры, площади, парки, скверы, набережные и многие другие объекты, необходимые для создания комфортной городской среды и обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности.

 

Пространственное планирование и градоустройство. Взамен существующих сегодня отдельных инструментов управления необходимо создать комплексную систему принятия решений, обеспечивающих эффективное социально-экономическое и пространственное развитие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и входящих в их состав муниципальных образований. Комплексная система включает в себя неразрывно связанные и взаимно согласованные документы (впоследствии все документы преобразуются в единую цифровую модель управления социально-экономическим и пространственным развитием страны, ее регионов и муниципальных образований):

– стратегии социально-экономического и пространственного развития, утверждающие приоритеты и целевые показатели (индикаторы) развития относительно зафиксированных показателей современного состояния;

– нормативы обеспеченности населения объектами инфраструктуры (взамен нормативов градостроительного проектирования), устанавливающие предельные параметры обеспеченности и доступности объектов регионального и местного значения на основе целевых показателей с определением поэтапного их достижения в соответствии с этапами реализации документов территориального планирования;

– документы территориального планирования;

– документацию по планировке территорий общего пользования, в том числе улично-дорожных сетей (в целях отделения территорий приватного назначения от территорий общего пользования красными линиями);

– правила землепользования и застройки;

– правила благоустройства;

– комплексные планы реализации стратегий и документов территориального планирования, включающие подпрограммы развития коммунальной, транспортной, социальной и иных инфраструктур.

 

При создании комплексной системы необходимо соблюдение ряда условий и принципов. Необходимо обеспечить полную преемственность решений документов территориального планирования и градостроительного зонирования, определив однозначное главенство документов территориального планирования. Более правильным было бы объединение муниципальных документов территориального планирования и правил землепользования и застройки в один документ посредством дополнения утверждаемой части генерального плана картой градостроительного зонирования и дополнения текстовой части описанием градостроительных регламентов. Такое решение обеспечило бы синхронизацию решений и значительную экономию муниципальных ресурсов (финансовых и организационных) на постоянное приведение решений двух документов к их согласованности, при этом, как правило, результаты далеки от идеальных.

В целях установления главенства решений документов территориального планирования (в соответствии со стратегиями) перед правилами землепользования и застройки установить право документа территориального планирования решать вопросы по изменению границ населенных пунктов (тысячи людей годами стоят в очереди на получение земельного участка под строительство жилого дома в стране демографического кризиса!) или изменению функционального назначения территорий (в том числе путем выкупа), а также исключить норму об обязательности принадлежности существующего земельного участка одной территориальной зоне (оставив такую норму для образуемых и изменяемых земельных и иных участков).

Установить главенство решений документации по планировке территорий перед правилами землепользования и застройки, разработанной и утвержденной в соответствии с ними, сведения о которых внесены в Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН).

 

Высокотехнологичное информационное обеспечение и взаимодействие. Для обеспечения эффективного управления и последовательного перехода к цифровому управлению необходимо установить обязательность создания электронных целевых моделей управления развитием территорий регионов и входящих в их состав муниципальных образований, включающих в себя базу данных о существующих и планируемых объектах, обеспечивающих ведение мониторинга и внесение необходимых ежегодных изменений. Это позволит исключить регулярную (в среднем раз в 3 года) полную переработку всех документов территориального планирования и градостроительного зонирования. Модель также должна обеспечивать межведомственное и межуровневое взаимодействие, в том числе обеспечивать внесение сведений о границах населенных пунктов, территориальных зонах, красных линиях, зонах размещения объектов федерального, регионального и местного значения, границах образуемых и изменяемых земельных участков в ЕГРН, принимая из него сведения о зонах с особыми условиями использования территорий (ЗОУИТ), объектах культурного наследия, земельных участках и объектах капитального строительства для учета в деятельности по территориальному планированию. Цифровая модель должна иметь в том числе открытый портал для информационной поддержки общественных обсуждений и публичных слушаний, а также обеспечения бесплатного доступа к открытым информационно-аналитическим ресурсам (государство приобретет намного больше за счет инвестиционного развития, роста экономики, чем за продажу сведений, необходимых для развития предпринимательской активности).

 

Научно-образовательное, методическое и кадровое обеспечение. Бесспорно, что для обеспечения эффективной системы управления социально-экономическим и пространственным развитием страны необходимо создание (не развитие, не преобразование, а создание!) нового научно-образовательного комплекса, ответственного за научно-исследовательскую деятельность, сбор и систематизацию новых знаний, подготовку всего спектра методических и инструктивных материалов, образовательных программ и программ переподготовки и повышения квалификации в сферах социально-экономического и пространственного развития.

Необходимо обеспечить институциональное оформление нового вида 
деятельности – «пространственное планирование и градоустройство».

 

Выводы

Предлагаемый нами подход, направленный на создание эффективной и сбалансированной системы управления социально-экономическим и пространственным развитием, обеспечит минимизацию так называемых «градостроительных ошибок» и потребует значительно меньших финансовых средств, чем постоянные бюджетные затраты на ежегодные корректировки то одного, то другого документа территориального планирования, правил землепользования и застройки, программы развития какого-либо вида инфраструктуры или документации по планировке, не дающие при этом результата полной согласованности решений и не создающие условия для действительного, прорывного развития, которое так необходимо сегодня России.

Эффекты внедрения предлагаемого подхода будут существенны как в части социальных эффектов (повысится качество среды и, соответственно, уровень доверия власти со стороны населения), так и в части коммерческих эффектов (существенно сократятся финансовые и временные затраты предпринимателей в сравнении с пошаговым получением всех необходимых разрешений) и бюджетных эффектов (своевременное и рациональное перераспределение средств на строительство или реконструкцию объектов инфраструктуры, рост бюджетных доходов за счет роста предпринимательской активности и эффективного использования земельных ресурсов).

Это будущее, к которому мы обязательно придем. Но от нас с Вами зависит, насколько быстро это случится! При хорошей организации, если руководствоваться посланием Президента и действительно осуществить прорыв в экономике, в создании комфортных условий для проживания в городах и поселках, переход можно осуществить за 5-7 лет, в том числе на перестройку законодательной базы потребуется 1-2 года

Скачать файл:

Меморандум


О компании 

196191, Санкт-Петербург,
ул. Бассейная, д. 21
тел/факс 8 (911) 910 01 67
8 (812) 337 17 11
email: ngg@ngup.ru

 

АНОНСЫ 

ПРОЕКТЫ 

 

Новости
22.09.2022
Завтра с 10:00 по Москве состоится Школа градостроителей. Место проведения: Казанский кремль, Присутственные места, подъезд 4, этаж 2 
24.08.2022
Национальная гильдия градостроителей приглашает на ежегодное мероприятие – Школу градостроителей. Тема этого года: «Объекты градоустройства – от макрорегиона до объекта недвижимости».
27.06.2022

Подготовлена резолюция  по итогам прошедшей 19 мая 2022 года XV Сессии градостроителей «Механизмы комплексного развития территорий для реализации решений градостроительной политики»

03.06.2022
Мероприятие состоялось 19 мая 2022 года в Москве
18.05.2022

Завтра (19 мая с 10:00 до 18:15 по Москве) по адресу Москва, Новый Арбат, 19 (12 этаж) состоится XV Сессия градостроителей